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Con un auto de 78 páginas, la Sección Primera del Consejo de Estado suspendió el Decreto 182 de 2026, el acto administrativo con el que el Gobierno nacional cambió las normas para afiliarse a determinadas EPS en el territorio nacional.
El decreto preveía trasladar unos tres millones de pacientes a Nueva EPS, la entidad de salud más grande del país, que ya cuenta con once millones de usuarios y está a cargo del Ejecutivo, que no solo la intervino, sino que es su accionista mayoritario.
Actualmente, la norma está suspendida por orden del Tribunal Administrativo de Antioquia, que, al igual que el Consejo de Estado, preliminarmente concluyó que es desproporcionada y afecta los derechos fundamentales.
Nueva EPS presenta un “contexto de debilidad financiera y operativa” marcado por el incumplimiento del capital mínimo para funcionar, un “déficit en reservas técnicas” —falta de plata para cubrir deudas— y un aumento de tutelas en su contra.
La magistrada Nubia Margoth Peña, de la Sección Primera, es la autora de la suspensión, que es provisional, como en el Tribunal de Antioquia. Es decir, el decreto seguirá suspendido hasta que llegue un fallo de fondo.
El Consejo analiza una demanda de nulidad que interpuso la congresista Katherine Miranda. El tribunal, por su parte, avanza en una acción popular de Víctor Raúl Palacio Bohórquez, de la Asociación de Usuarios de Sanitas, otra EPS que el Gobierno intervino hasta que en septiembre de 2025 la Corte Constitucional se la devolvió al grupo empresarial Keralty.
Los riesgos de concentración y la cobertura limitada
Palacio demandó al Ministerio de Salud y Protección Social, en cabeza de Guillermo Alfonso Jaramillo, alegando una amenaza de los derechos e intereses colectivos. Los cálculos en los expediente evidencian un traslado de cerca de seis millones de usuarios entre EPS, entre ellos, 2,6 millones que caerían en Nueva EPS.
Daniel Montero Betancur, magistrado de la Sala Tercera, encontró que la entidad administrada por el Estado sería el único operador sanitario en 502 municipios, casi la mitad de todos los de Colombia, "sin que esté autorizada otra EPS para prestar sus servicios".
La magistrada Peña amplió la cifra de 502 a 504, teniendo en cuenta la cantidad de EPS que dejarían de operar por no cumplir los umbrales que el Gobierno estableció en distintos territorios. El incremento en los afiliados "agravaría aún más la situación financiera", la "insuficiencia de la red prestadora" y las "fallas en los procesos de aseguramiento".
"Bajo las reglas de la sana crítica, no resulta razonable sostener que la concentración de la población usuaria del servicio de salud en Colombia en un menor número de entidades promotoras de salud —algunas de ellas sometidas a medidas de intervención administrativa y otras afectadas por la grave crisis de sostenibilidad— garantice la continuidad y eficiencia en la prestación", apuntó el Consejo de Estado.
Los colegios médicos de Antioquia, Santander, Cauca, Cundinamarca y Bogotá, habían advertido de la reorganización del esquema sanitario del Decreto 182. Nueva EPS habría acaparado unos catorce millones de usuarios mientras permanece en una vasta crisis.
"Resulta preocupante porque la EPS, que actualmente se encuentra bajo manejo del Gobierno nacional desde abril de 2024, viene presentando un deterioro en indicadores financieros y de calidad, situación evidenciada en quejas, tutelas y reportes publicados por entidades de control”, indicaron.
Un sistema bajo presión y entre varios pulsos judiciales
El gobierno del presidente Gustavo Petro, con Jaramillo al mando del Ministerio de Salud y Daniel Quintero como superintendente recién posesionado, administra seis EPS, luego de que dos tribunales le arrebataran Coosalud y Savia Salud: Asmet Salud, Capresoca, Emssanar, Famisanar, Nueva EPS y Servicio Occidental de Salud (SOS).
Nueva EPS concentra la mayor cantidad de quejas. De acuerdo con el observatorio Así Vamos en Salud, que desde 2002 evalúa varios indicadores sanitarios, la prestadora llegó a más de 38 mil peticiones, quejas y reclamos en agosto de 2025, ocho mil más de los anteriores a la intervención.
La tasa de reclamos llegó a 42,6 por cada diez mil afiliados, lo que la dejó en un tercer lugar, solo detrás de Famisanar, con 60,2, y SOS, con 54,7 reclamos, si bien ambas EPS suman unos 3,7 millones de usuarios, una tercera parte de los de Nueva EPS.
De acuerdo con el Estudio Sectorial Análisis de las intervenciones a las EAPB por parte de la Superintendencia Nacional de Salud 2019-2024, que elaboró la Contraloría General de la República, la crisis de Nueva EPS no es única, sino "similar a la de otras entidades que se encuentran cobijadas con medida de intervención forzosa administrativa", remachó el Consejo de Estado.
Los debates en la máxima corporación de lo contencioso administrativo no serán cortos. La Sección Primera tiene en sus cuatro despachos no solo la nulidad sobre la que se pronunció la magistrada Peña, sino también una apelación contra la medida cautelar que impuso el Tribunal Administrativo de Antioquia.
El tribunal antioqueño, en paralelo, el 5 de mayo fijó una fecha para un pacto de cumplimiento, una etapa procesal obligatoria en las acciones populares que reúne a demandantes y demandados para darle una solución rápida al conflicto. La FM conoció en primicia la convocatoria.
Claves del tema, en cuatro preguntas:
¿Qué decidió el Consejo de Estado sobre el decreto del traslado masivo de usuarios a Nueva EPS?
La Sección Primera suspendió provisionalmente el Decreto 182 de 2026, con el que el Gobierno buscaba modificar las reglas de afiliación a las EPS. La orden judicial, sustentada en un auto de 78 páginas, se suma a la decisión previa del Tribunal Administrativo de Antioquia, y mantendrá congelada la norma hasta un fallo de fondo.
¿Por qué la justicia frenó el traslado masivo de usuarios a Nueva EPS?
El Consejo de Estado concluyó, de forma preliminar, que la medida es desproporcionada y pone en riesgo derechos fundamentales, como el de elegir libremente a una aseguradora. El traslado de millones de afiliados a una sola entidad, con problemas financieros y operativos, podría afectar la continuidad y calidad del servicio de salud.
¿Qué riesgos advirtieron los jueces sobre el sistema de salud?
Los expedientes evidencian un riesgo de concentración: Nueva EPS podría convertirse en el único prestador en más de quinientos municipios. Eso agravaría su ya delicada situación —déficit de reservas, aumento de tutelas y quejas— y pondría presión sobre una red de servicios que muestra signos de insuficiencia.
¿Qué viene ahora en los procesos judiciales y para el Gobierno?
El decreto seguirá suspendido mientras avanza la demanda de nulidad en el Consejo de Estado y la acción popular en Antioquia, donde incluso se convocó a un pacto de cumplimiento, en el que el Gobierno tendría que adquirir ciertos compromisos con quienes demandaron inicialmente el acto administrativo.
