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El nuevo modelo de pasaportes colombianos arrancó en medio de varias dudas jurídicas. La ruta para llegar al anuncio de la Imprenta Nacional el primero de abril fue larga y congestionada, con miradas de reojo de parte de la Procuraduría General de la Nación, que guarda serios reparos con el acuerdo entre Colombia y Portugal.
Hasta el último momento, el convenio internacional para producir las libretas estuvo marcado por la desconfianza: ninguna aseguradora privada quería asumir el riesgo de respaldar el proceso, así que la Previsora, la aseguradora estatal, tuvo que hacerse cargo. Están en juego más de 1,3 billones de pesos.
La Cancillería firmó su cuarto contrato con la Imprenta para la elaboración de las libretas tres meses antes de la puesta en marcha del modelo. El instrumento compromete más de 185,37 mil millones de pesos, y apareció en el sistema digital de contratación pública, el Secop, el 29 de enero, dos días antes del vigor de la Ley de Garantías.
Antes, el Ministerio de Relaciones Exteriores suscribió con la Imprenta un acuerdo marco interadministrativo el año pasado, con plazo de ejecución hasta 2036; uno específico en julio, que responsabiliza a la Imprenta para personalizar y distribuir los pasaportes hasta 2034, y uno internacional con la Casa de la Moneda de Portugal, que está en el limbo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Las sumas pactadas llegan hasta los 1,49 billones de pesos. La Procuraduría aseguró en febrero de 2026 que le "inquieta" la ejecución del arreglo de este año, que va hasta el 31 de diciembre pero no tiene fecha de inicio, y prometió vigilar el negocio a partir de "acciones preventivas" e investigaciones disciplinarias que todavía no arrojan resultados concretos.
"El Ministerio Público abordará la suscripción de este nuevo negocio jurídico desde cada una de las acciones preventivas que se han entablado con respecto al suministro de pasaportes, al igual que desde cada una de las investigaciones disciplinarias en curso", subrayó en un comunicado.
Casi dos meses después, el laberinto sumó un nuevo giro que lo dejó nuevamente sin salida clara. La Cancillería intervino en el trámite que adelanta el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y puso de nuevo en pausa una demanda que pretende anular el convenio internacional, justo antes del inicio del nuevo esquema.
La Procuraduría General busca la “nulidad absoluta” del acuerdo. El Tribunal admitió la demanda el 20 de octubre de 2025, lo que debía darle paso a su estudio formal. El Gobierno presentó una reposición que la corporación resolvió en diciembre. La Cancillería insistió, y el despacho tuvo que pronunciarse otra vez el 9 de marzo.
Un pleito que no frena el convenio con Portugal
El Ministerio Público, en noviembre de 2025, pidió como medida cautelar suspender los giros que el Estado se comprometió a pagarle a Portugal. El problema es que, con los recursos del Ejecutivo, para el tribunal era imposible responder. El Fondo Rotatorio del Ministerio de Exteriores alegó luego una cláusula contractual.
Según la Cancillería, el Tribunal Administrativo no tiene jurisdicción ni competencia para gestionar el litigio porque el punto 25 del convenio colomboportugués determina que todas las controversias deben ir a un tribunal de arbitramento internacional. Y que tampoco hubo una conciliación extrajudicial en el Ministerio Público.
El Administrativo, en términos simples, contestó que las reposiciones no son el momento adecuado para proponer una excepción previa, una figura que esencialmente frena las disputas jurídicas por motivos como falta de competencia. “El despacho se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo”, zanjó un auto de diez páginas.
Frente a la supuesta falta de conciliación, el magistrado José Élver Muñoz anotó que la nulidad es “un juicio de legalidad que debe hacer el juez de lo contencioso administrativo”, no una riña que requiera de un tercero para mediar. La Procuraduría actúa en defensa del patrimonio público, no de intereses particulares.
La fase siguiente es decidir sobre la eventual suspensión de las transferencias monetarias a Portugal. En noviembre de 2025, en ocho páginas, el procurador Marcio Melgosa, delegado para la Vigilancia de la Función Pública, añadió la solicitud a la demanda que el tribunal tramita para posiblemente tumbar el convenio.
Para avanzar en la cautela, todas las partes, incluyendo la Casa de la Moneda, deben referirse a la legalidad del acuerdo. Se necesitan trámites diplomáticos y decenas de documentos que viajen hasta Europa para que la entidad se pronuncie. El tribunal elaboró una carta rogatoria, y el Ministerio de Exteriores la hizo a un lado.
La corporación le envió la carta a la Cancillería el 18 de marzo para que, a su vez, la remitiera al Ministerio de Justicia Portugués, el responsable de notificarle sobre la demanda a la Casa de la Moneda en Lisboa. Se basó en un convenio de La Haya sobre documentos judiciales o extrajudiciales en asuntos civiles o comerciales.
Desde noviembre de 1965, el convenio establece algunas formalidades para que entre Estados se intercambien ciertos documentos para litigios en derecho civil o comercial, como controversias contractuales, el medio de nulidad que la Procuraduría utiliza contra el acuerdo entre Colombia y Portugal.
El mismo 18 de marzo, el tribunal rellenó en portugués un formulario que dispone el Convenio de La Haya, tradujo las decisiones judiciales adoptadas hasta ahora y le pidió a la Cancillería seguir adelante, confirmó La FM en primicia. El ministerio que lidera Rosa Villavicencio contestó el 27 de marzo en un oficio de dos páginas.
El choque jurídico por la competencia y las reglas del litigio
Según la cartera de Exteriores, la convención de La Haya que el tribunal citó no es aplicable para el caso, aunque no explicó por qué. “El despacho deberá emitir la carta rogatoria sin invocar convenio alguno”, aduce el oficio, que indica seis requisitos para el magistrado José Elver Muñoz, como apostillar documentos o redactar “en estilo de súplica”.
Una vez se cumplan las condiciones, la Cancillería remitirá todo el expediente “a la autoridad correspondiente en la República Portuguesa para que, si a bien lo tienen, lleven a cabo las diligencias solicitadas”, señala el documento, que La FM conoció en primicia y que resalta “los principios de reciprocidad, voluntariedad y soberanía”.
En otras palabras, el Grupo Interno de Trabajo en Asuntos Consulares y Cooperación Judicial no le garantiza al tribunal que Portugal conteste en algún sentido. “Ofrecemos reciprocidad en el evento de requerirse, para lo cual estaremos prestos para corresponder en los asuntos de la pertinencia”, remató por su parte el magistrado Muñoz.
Ahí va el embrollo jurídico. La Cancillería colombiana se comprometió, a través del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, a desembolsar más de 1,3 billones de pesos, en medio de una "deficiente estructuración económica del convenio", aseveró la Procuraduría en su demanda y su solicitud de suspensión.
"Siendo así, se justifica la presente medida cautelar en la gravosidad que genera para el patrimonio público y la prestación del servicio la ejecución y cumplimiento de obligaciones consignadas en el convenio", como los giros prometidos. La Imprenta, finalmente, imprimirá los nuevos pasaportes cuando se agoten las existencias actuales.
Los pasaportes son responsabilidad de Thomas Greg & Sons, pese a los intentos del presidente Gustavo Petro y de sus exministros de Exteriores —Álvaro Leyva, Luis Gilberto Murillo y Laura Sarabia— de arrebatarle la labor a la multinacional.
La Cancillería declaró en agosto de 2025, por segunda vez desde 2023, la urgencia manifiesta para extender las tareas de Thomas Greg hasta abril de 2026, mientras afinaba los detalles del convenio con Portugal, que está en jaque en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El Ministerio Público, por su parte, sancionó a Álvaro Leyva con diez años de inhabilidad para ocupar cargos públicos. Thomas Greg & Sons había diseñado ininterrumpidamente las libretas desde 2007, y la administración de Petro había fracasado en su intento de evitarlo.
El Gobierno buscaba que Thomas Greg no fuese el único oferente para fabricar los pasaportes, lo que desencadenó varios líos desde 2023. Leyva, entonces jefe de las relaciones internacionales, declaró desierta la licitación, y Thomas Greg demandó al Estado.
Cuatro contratos millonarios en medio de crisis políticas y sanciones
La Fiscalía espera que, además de las sanciones disciplinarias, el político conservador de 83 años enfrente consecuencias penales. El ente investigador le imputó prevaricato el 9 de diciembre por "proferir varios actos administrativos contrarios a derecho".
El conflicto por la fabricación de los pasaportes les ha costado el cargo a varios miembros del gobierno de Petro. La primera en salir fue Martha Lucía Zamora, directora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado entre agosto de 2022 y diciembre de 2023, y actual fórmula vicepresidencial del candidato Roy Barreras.
Zamora se convirtió en una testigo clave contra Leyva en la Procuraduría. El excanciller la trató de forma irrespetuosa porque ella buscaba una conciliación que le evitara al Estado un pago millonario a Thomas Greg por el fin intempestivo de la licitación de los pasaportes.
En agosto de 2025, el Ministerio Público suspendió a Alfredo Saade, quien se desempeñaba como jefe de Despacho Presidencial. Petro lo conservaba en el cargo incluso un mes después de que Laura Sarabia renunciara a la Cancillería.
La Procuraduría revocó la suspensión de Saade en septiembre de 2025 porque ya no era un funcionario público. El ente de control sigue investigándolo por aparentes "conductas indebidas" para presionar la firma del acuerdo con la Casa de la Moneda de Portugal.
Sarabia dimitió del Ministerio de Exteriores en julio, luego de ser la mano derecha del presidente Petro. Ahora es embajadora en Reino Unido. Dejó su puesto en medio de confrontaciones con Saade por la adjudicación del contrato de los pasaportes.
El presidente Gustavo Petro presentó en febrero de 2026 el nuevo modelo de las libretas. Se puso en marcha desde el primero de abril, cuando terminó el contrato con Thomas Greg, y es responsabilidad de la Imprenta Nacional, que contó detalles de su implementación en una conferencia de prensa.
Un mes antes la Contraloría General de la República le advirtió a la Cancillería de retrasos en el cumplimiento de los términos para el modelo, incremento en los costos operativos y demoras en la importación de las máquinas que producirán los pasaportes. Y mientras las entidades cruzan oficios, alertas y anuncios públicos la legalidad de cuatro contratos sigue esperando turno.
