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El Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió dos convenios interadministrativos que el Ministerio de Relaciones Exteriores firmó con la Imprenta Nacional para la implementación operativa del nuevo modelo de pasaportes, así como para la producción, personalización, custodia y distribución de las libretas. Se trata de una medida cautelar en medio de uno de los dos litigios por el esquema que el expresidente Gustavo Petro dejó como herencia.
La justicia, al menos en la etapa preliminar del proceso contencioso administrativo, expuso graves hallazgos en la planeación financiera, la incertidumbre técnica y de seguridad de la operación y el riesgo de un detrimento al patrimonio público. Los convenios, uno de 2025 y otro de 2026, comprometieron recursos del erario hasta 2036 sin contar con el aval del Consejo Superior de Política Fiscal, el organismo coordinador del sistema presupuestal en Colombia.
Además, incluso con el expediente en curso, la Imprenta no ha informado sobre la ubicación exacta y la disponibilidad real de los documentos, si se expiden en Colombia o en el exterior, qué condiciones de seguridad hay en los sitios donde se concreta su personalización o cuáles son los costos pormenorizados de la producción de los pasaportes. Las inconsistencias se remontan incluso a los cronogramas y los informes institucionales, que resultan contradictorios.
Por ejemplo, mientras se reportaba que el nuevo esquema operaba con normalidad y en fase exclusiva , los propios datos de producción de mayo de 2026 reflejaban que el 60,1% de los pasaportes expedidos continuaban a cargo del proveedor privado saliente, Thomas Greg & Sons, y que la producción de libretas propiamente en Colombia solo se llevaría a cabo gradualmente desde enero de 2031.
El objetivo estructural del nuevo modelo de pasaportes era que el Estado colombiano recuperara la soberanía documental y capacitara a la Imprenta para asumir el proceso de manera autónoma luego de la transferencia de conocimiento de Portugal. Pero las cláusulas de los convenios ahora suspendidos permitía vincular discrecionalmente a terceros, capacitar a contratistas privados y desviar recursos públicos.
"No existen elementos que permitan dilucidar los flujos de trabajo, las tareas relacionadas con el objeto contractual ni el recurso humano que va a realizar" las capacitaciones al personal de la Imprenta, señala el auto de 83 páginas que firmó el magistrado Moisés Rodrigo Mazabel. A pesar de que en el proceso se aportó un documento de Excel con los contratistas para las capacitaciones, "se desconoce" si iniciaron.
La "improvisación" —como lo señala el Tribunal— en la planeación técnica teminó reflejada en retrasos en el cronograma de la transición del modelo de privados al estatal; la falta de un esquema financiero que consolide suministro, distribución, transporte e impuestos, y la incerteza acerca de si el costo de todo terminará trasladado al ciudadano o al presupuesto general de la nación.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca le ordenó a la Cancillería, la Imprenta y la Casa de la Moneda entregar un informe conjunto y detallado sobre el estado de la ejecución del nuevo modelo de pasaportes, la ubicación de los centros de fabricación, la identificación de todos los contratistas o terceros que participan en el transporte, la custotia y la personalización, los protocolos de custodia y las actividades que desarrolla la entidad portuguesa. Tienen veinte días.
Mientras los convenios permanezcan suspendidos, ninguna de las entidades involucradas en el nuevo modelo podrán interrumpir o permitir la interrupción de la expedición de los pasaportes. La medida judicial no puede limitar el acceso de la ciudadanía al servicio público. La cautela permanecerá vigente hasta que todos los actores acrediten la disponibilidad efectiva de las libretas, su ubicación, sus condiciones de seguridad y "el alcance de la intervención de terceros en el desarrollo del objeto contratado".
La suspensión, sin embargo, no cobija al convenio internacional que el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores suscribió con la Casa de la Moneda. Ese es un lío que le corresponde por ahora al Consejo de Estado, que tendrá que pronunciarse sobre la petición de la Procuraduría General de la Nación de suspender el pago acordado para el esquema.
Las dudas sobre la operación y los recursos comprometidos llegan al Consejo de Estado
El 27 de julio, ocho meses después de que la Procuraduría le pidiera a la justicia frenar el giro de 1,3 billones de pesos que el Estado le prometió a Portugal para implementar el sistema, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca lo negó. El Ministerio Público apeló y el expediente ya está en la Sección Tercera del Consejo.
José Élver Muñoz, el magistrado ponente de uno de los casos que avanzan lento en el tribunal —que no es el mismo en el que se pronunció el togado Moisés Mazabel—, aseguró en un auto que si Colombia no le paga a la Casa de la Moneda portuguesa, existe un “riesgo cierto de afectación al servicio público de expedición de pasaportes” y a los derechos que la entidad europea adquirió “de buena fe”.
“No se demostró un perjuicio irremediable ni que los efectos de la sentencia serían nugatorios, en tanto el régimen legal de restituciones derivado de una eventual nulidad opera con independencia de que se decrete o no la medida cautelar”, añadió el togado. El procurador de ese caso, Marcio Melgosa, no estuvo de acuerdo.
El demandante apeló con un oficio de catorce páginas que La FM obtuvo en primicia. "La providencia apelada incurre en una ponderación incompleta al asumir que la continuidad del servicio constituye, por sí sola, una razón suficiente para negar cualquier medida de protección provisional", sostiene.
La Procuraduría alega que el Estado debe, por igual, "garantizar que el servicio no se interrumpa y hacerlo mediante procedimientos ajustados a la Constitución y a la ley". Y describe al convenio de la Cancillería y la Casa de la Moneda como uno "presuntamente contrario al ordenamiento", del que deben evitarse "efectos irreversibles".
"El eventual riesgo operativo asociado a la transición entre distintos mecanismos de prestación del servicio", o sea, las complejidades de pasar del modelo a cargo de Thomas Greg & Sons a uno estatal de la mano de un aliado internacional, "no puede convertirse en un argumento que neutralice el control judicial".
Melgosa y el Ministerio Público enfatizan que la justicia no puede "reconocer, en la práctica, una especie de inmunidad cautelar para determinados sectores de la contratación estatal", y le piden al Consejo de Estado revocar el auto del 27 de julio para, en su lugar, decretar la suspensión de la billonaria transferencia a Portugal.
El 20 de agosto, el tribunal le envió el expediente al Consejo de Estado, confirmó La FM en primicia. Por reparto, le correspondió al magistrado Nicolás Yepes Corrales, de la Sección Tercera, que ahora debe definir si hay argumentos suficientes para brequear la transacción hasta que el Tribunal Administrativo resuelva de fondo.
Alexandra Quintero Fajardo, la abogada del Fondo Rotatorio del Ministerio de Exteriores, le contestó a la Procuraduría en un oficio de ocho páginas que La FM conoció. Lo hizo el 6 de agosto, un día antes de la posesión de Abelardo de la Espriella como presidente y de la designación de Omar Bula como canciller. El nuevo gobierno aún no emite una postura oficial en el caso.
"El prestador anterior", es decir, Thomas Greg & Sons, "no está en capacidad de realizar la producción de los nuevos pasaportes de viaje", afirmó la representante judicial. "El nuevo modelo de prestación de pasaportes se encuentra 100% en ejecución", luego de un trabajo conjunto entre el Estado colombiano y el portugués.
La disputa judicial se extiende entre recusaciones, sanciones y recursos
Las nuevas libretas "responden a un nuevo diseño y a una nueva infraestructura" y, con corte a la fecha del memorial que se opuso a la apelación, el flamante esquema había expedido más de 383 mil documentos. "Los medios técnicos" que operaba Thomas Greg "fueron destruidos por seguridad" al terminar el contrato con la compañía.
La Casa de la Moneda intentó anular todo el proceso, pero el Tribunal lo denegó el 30 de junio. Dos semanas después, la sociedad se opuso a la medida cautelar. La Procuraduría buscaba desde noviembre de 2025 la suspensión del pago comprometido, y el expediente se estancó entre recursos y trámites largos.
Una semana antes del auto del magistrado Muñoz, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sancionó a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y a su entonces director de Defensa Jurídica Nacional, Mariano Ezequiel Barros, por tratar de apartar de uno de los procesos judiciales contra el nuevo modelo de pasaportes al magistrado Moisés Mazabel, quien, al igual que Muñoz, es ponente.
En el tribunal, uno de los casos es una controversia contractual que inició la Procuraduría General, y otro, una acción popular de parte del abogado Nicolás Dupont Bernal y la Fundación Dilo Colombia, una oenegé especializada en litigio estratégico. La acción popular fue la que dio con la suspensión provisional de los dos convenios clave para el desarrollo del modelo que lanzó el expresidente Petro.
Mariano Barros —quien ya no es director de Defensa Nacional, pues su cargo lo ocupa, como encargada, Maria del Rosario Oyola— y la Agencia de Defensa Jurídica deben pagar siete salarios mínimos, poco más de doce millones de pesos, por usar indebidamente la recusación, una figura estrictamente reglamentada para evitar que las partes de una controversia jurídica escojan sus jueces naturales a voluntad.
La FM, en primicia, corroboró que el Tribunal rechazó un recurso de reposición y mantuvo en firme la sanción. "La recusación fue empleada como un mecanismo ajeno a su finalidad, pues se orientó, en realidad, a obtener un nuevo examen de determinaciones judiciales que debieron ser controvertidas mediante los recursos y mecanismos procesales establecidos", señala un auto de once páginas, del 18 de agosto.
El Tribunal Administrativo compulsó copias para que la Procuraduría, que adelanta procesos disciplinarios contra servidores públicos, y la Comisión de Disciplina Judicial, que procesa a abogados en ejercicio, investiguen lo sucedido.
La acción popular que impulsan Dupont y la fundación Dilo ha sido lánguida. En abril, una subsección del Consejo de Estado lo frenó tras resolver una tutela del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, la unidad administrativa que maneja la plata de la Cancillería y de sus proyectos clave, como la impresión de los pasaportes.
La Agencia de Defensa Jurídica —que bajo la dirección de Germán Calderón España aún no participa en los litigios por los pasaportes— coadyuvó la tutela, que argumentó omisiones e irregularidades de parte del magistrado ponente, el de la recusación fallida. El Tribunal Administrativo impugnó la decisión, que la Sección Primera del Consejo revocó en junio. Los vaivenes entre despachos han retrasado las decisiones de fondo.
El 21 de julio, la secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo cumplió con la compulsa de copias a la Procuraduría y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, de acuerdo con correos que La FM conoció en primicia. Cuando comiencen las actuaciones disciplinarias, los despachos judiciales lo sabrán.
Las trabas jurídicas que han marcado el acuerdo con Portugal
Lo cierto es que el nuevo modelo de pasaportes colombianos arrancó en medio de varias dudas jurídicas. La ruta para llegar al anuncio de la Imprenta Nacional el primero de abril fue congestionada, con miradas de reojo de parte de la Procuraduría, que guarda serios reparos con el acuerdo entre Colombia y Portugal.
Hasta el último momento, el convenio internacional para producir las libretas estuvo marcado por la desconfianza: ninguna aseguradora privada quería asumir el riesgo de respaldar el proceso, así que la Previsora, la aseguradora estatal, tuvo que hacerse cargo. Están en juego más de 1,3 billones de pesos.
La Cancillería firmó su cuarto contrato con la Imprenta para la elaboración de las libretas tres meses antes de la puesta en marcha del modelo. El convenio compromete más de 185,37 mil millones de pesos, y apareció en el sistema digital de contratación pública, el Secop, el 29 de enero, dos días antes del vigor de la Ley de Garantías.
Antes, el Ministerio de Relaciones Exteriores suscribió con la Imprenta un acuerdo marco interadministrativo el año pasado, con plazo de ejecución hasta 2036; uno específico en julio, que responsabiliza a la Imprenta para personalizar y distribuir los pasaportes hasta 2034, y uno internacional con la Casa de la Moneda de Portugal, que está en el limbo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Las sumas pactadas llegan hasta los 1,49 billones de pesos. La Procuraduría aseguró en febrero de 2026 que le “inquieta” la ejecución del arreglo de este año, que va hasta el 31 de diciembre pero no tiene fecha de inicio, y prometió vigilar el negocio a partir de “acciones preventivas” e investigaciones disciplinarias que todavía no arrojan resultados concretos.
Casi dos meses después, el laberinto sumó un nuevo giro que lo dejó nuevamente sin salida clara. La Cancillería intervino en la controversia contractual que adelanta el Tribunal Administrativo y puso de nuevo en pausa la demanda del Ministerio Público que pretende anular el convenio internacional, justo antes del inicio del nuevo esquema.
La Procuraduría busca la “nulidad absoluta” del acuerdo, que sigue andando. El Tribunal admitió la demanda el 20 de octubre de 2025, lo que debía darle paso a su estudio formal. El Gobierno presentó una reposición que la corporación resolvió en diciembre. La Cancillería insistió, y el despacho tuvo que pronunciarse otra vez el 9 de marzo.
El ente de control, en noviembre de 2025, pidió como medida cautelar suspender los giros que el Estado se comprometió a pagarle a Portugal. Con los recursos del Ejecutivo, para el tribunal fue imposible responder, tanto en la nulidad como en la acción popular de Nicolás Dupont y Dilo Colombia, hasta el 28 de julio. El Fondo Rotatorio del Ministerio de Exteriores alegó luego una cláusula contractual.
Según la Cancillería, el Tribunal Administrativo no tiene jurisdicción ni competencia para gestionar el litigio porque el punto 25 del convenio colomboportugués determina que todas las controversias deben ir a un tribunal de arbitramento internacional. Y que tampoco hubo una conciliación extrajudicial en el Ministerio Público.
El Administrativo, en términos simples, contestó que las reposiciones no son el momento adecuado para proponer una excepción previa, una figura que esencialmente frena las disputas jurídicas por motivos como falta de competencia. “El despacho se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo”, zanjó un auto de diez páginas.
El nuevo modelo arrancó con cuestionamientos y varios procesos todavía pendientes
Acerca de la supuesta falta de conciliación, el magistrado José Élver Muñoz anotó que la nulidad es “un juicio de legalidad que debe hacer el juez de lo contencioso administrativo”, no una riña que requiera de un tercero para mediar. La Procuraduría actúa en defensa del patrimonio público, no de intereses particulares.
La fase siguiente era decidir sobre la suspensión de las transferencias monetarias a Portugal, que no se le hizo realidad al Ministerio Público. En noviembre de 2025, en ocho páginas, el procurador Marcio Melgosa, delegado para la Vigilancia de la Función Pública, añadió la solicitud a la demanda que el tribunal tramita para posiblemente tumbar el convenio.
Para avanzar en la cautela, todas las partes, incluyendo la Casa de la Moneda, debían referirse a la legalidad del acuerdo. Se necesitan trámites diplomáticos y decenas de documentos que viajen hasta Europa para que la entidad se pronuncie. El tribunal elaboró una carta rogatoria y el Ministerio de Exteriores la hizo a un lado.
La corporación le envió la carta a la Cancillería el 18 de marzo para que, a su vez, la remitiera al Ministerio de Justicia Portugués, el responsable de notificarle sobre la demanda a la Casa de la Moneda en Lisboa. Se basó en un convenio de La Haya sobre documentos judiciales o extrajudiciales en asuntos civiles o comerciales.
Desde noviembre de 1965, el convenio establece algunas formalidades para que entre Estados se intercambien ciertos documentos para litigios en derecho civil o comercial, como controversias contractuales, el medio de nulidad que la Procuraduría utiliza contra el acuerdo entre Colombia y Portugal.
El mismo 18 de marzo, el tribunal rellenó en portugués un formulario que dispone el Convenio de La Haya, tradujo las decisiones judiciales adoptadas hasta ahora y le pidió a la Cancillería seguir adelante. El ministerio, que lideró Rosa Yolanda Villavicencio hasta el 6 de agosto, contestó con un oficio de dos páginas.
Según la cartera, la convención de La Haya que el tribunal citó no es aplicable para el caso, aunque no explicó por qué. “El despacho deberá emitir la carta rogatoria sin invocar convenio alguno”, aduce el oficio, que indicó seis requisitos para el magistrado José Élver Muñoz, como apostillar documentos o redactar “en estilo de súplica”.
Muñoz cumplió. La Casa de la Moneda pidió anular el proceso, algo que el despacho negó. Ahí van los embrollos jurídicos. La Cancillería colombiana se comprometió, a través del Fondo Rotatorio, a desembolsar más de 1,3 billones de pesos, en medio de una “deficiente estructuración económica del convenio”, aseveró la Procuraduría en su demanda y su solicitud de suspensión.
“Siendo así, se justifica la presente medida cautelar en la gravosidad que genera para el patrimonio público y la prestación del servicio la ejecución y cumplimiento de obligaciones consignadas en el convenio”, como los giros prometidos. La Imprenta, en todo caso, ya imprime los nuevos pasaportes, desde que se agotaron las existencias de los que fabricaba Thomas Greg & Sons.
Las libretas fueron responsabilidad de la compañía, que también se encarga de la logística de las elecciones, pese a los intentos del expresidente Gustavo Petro y de sus exministros de Exteriores —Álvaro Leyva, Luis Gilberto Murillo y Laura Sarabia— de arrebatarle la labor.
El gobierno de Gustavo Petro terminó, pero no los líos judiciales de su modelo de pasaportes
El ministerio declaró en agosto de 2025, por segunda vez desde 2023, la urgencia manifiesta para extender las tareas de Thomas Greg hasta abril de 2026, mientras afinaba los detalles del convenio con Portugal. La Procuraduría, por su parte, sancionó a Álvaro Leyva con diez años de inhabilidad para ocupar cargos públicos.
Thomas Greg había diseñado ininterrumpidamente las libretas desde 2007, y la administración de Petro había fracasado en su intento de evitarlo. El Gobierno buscaba que no fuese el único oferente para fabricar los pasaportes, lo que desencadenó varios líos desde 2023. Leyva, entonces jefe de las relaciones internacionales, declaró desierta la licitación, y la multinacional demandó al Estado.
La Fiscalía espera que, además de las sanciones disciplinarias, el político conservador de 83 años enfrente consecuencias penales. El ente acusador lo llamó a juicio ante la Corte Suprema de Justicia en abril, por prevaricato por acción en concurso homogéneo, es decir, por incumplir deliberadamente varias veces varias normas.
El conflicto por la fabricación de los pasaportes les costó a varios miembros del gobierno de Petro. La primera en salir fue Martha Lucía Zamora, directora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado entre agosto de 2022 y diciembre de 2023, y fórmula vicepresidencial del excandidato Roy Barreras.
Zamora se convirtió en una testigo clave contra Leyva en la Procuraduría. El excanciller la trató de forma irrespetuosa porque ella buscaba una conciliación que le evitara al Estado un pago millonario a Thomas Greg por el fin intempestivo de la licitación de los pasaportes. La Cancillería se acreditó como víctima en el proceso penal.
En agosto de 2025, el Ministerio Público suspendió a Alfredo Saade, quien se desempeñaba como jefe de Despacho Presidencial. Petro lo conservaba en el cargo incluso un mes después de que Laura Sarabia renunciara a la Cancillería.
La Procuraduría revocó la suspensión de Saade en septiembre de 2025 porque ya no era un funcionario público. El ente de control sigue investigándolo por aparentes “conductas indebidas” para presionar la firma del acuerdo con la Casa de la Moneda de Portugal.
Sarabia dimitió del Ministerio de Exteriores en julio, luego de ser la mano derecha del presidente Petro. Ahora es embajadora en Reino Unido. Dejó su puesto en medio de confrontaciones con Saade por la adjudicación del contrato de los pasaportes.
El ex jefe de Estado presentó en febrero de 2026 el nuevo modelo de las libretas. Inició el primero de abril, cuando terminó el contrato con Thomas Greg, y es responsabilidad de la Imprenta Nacional, que contó detalles de su implementación en una entusiasta conferencia de prensa.
Un mes antes la Contraloría General de la República le advirtió a la Cancillería de retrasos en el cumplimiento de los términos para el modelo, incremento en los costos operativos y demoras en la importación de las máquinas que producirán los pasaportes. Y aunque el Tribunal se pronunció sobre las medidas cautelares, en el fondo la legalidad de cuatro contratos sigue esperando turno.
Claves del tema, en cuatro preguntas:
¿Por qué el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió los convenios para el nuevo modelo de pasaportes?
El Tribunal encontró, de manera preliminar, graves dudas en la planeación financiera, técnica y de seguridad del esquema implementado por la Cancillería y la Imprenta Nacional. Además, advirtió un posible detrimento del patrimonio público por convenios que comprometen recursos hasta 2036 sin el aval del Consejo Superior de Política Fiscal.
¿Qué dudas encontró la justicia sobre la operación de los nuevos pasaportes?
El Tribunal cuestionó que no exista información suficiente sobre la ubicación de los documentos, los centros de personalización, las condiciones de seguridad, los costos detallados y la participación de terceros. También encontró inconsistencias entre los cronogramas y los reportes oficiales, pues en mayo de 2026 el 60,1 % de los pasaportes todavía era producido por Thomas Greg & Sons.
¿La suspensión de los convenios puede detener la expedición de pasaportes en Colombia?
No. Aunque los dos convenios interadministrativos quedaron suspendidos, el Tribunal ordenó que ninguna de las entidades involucradas permita la interrupción del servicio. La Cancillería, la Imprenta Nacional y la Casa de la Moneda deberán entregar en 20 días un informe detallado sobre la ejecución, seguridad, contratistas, centros de fabricación y participación de la entidad portuguesa.
¿Qué otros procesos judiciales siguen pendientes por el nuevo modelo de pasaportes?
El Consejo de Estado debe decidir la apelación de la Procuraduría contra la negativa a suspender los giros de más de 1,3 billones de pesos comprometidos con la Casa de la Moneda de Portugal. Además, continúan otros litigios sobre la legalidad del convenio internacional y los contratos asociados al modelo, mientras avanzan recursos, recusaciones y actuaciones disciplinarias relacionadas con el proceso.
